Les 7 principes de la politique de prévention

La prévention des risques majeurs est une priorité de l’Etat au travers de la politique menée par le Ministère : "Maîtriser les conséquences des risques naturels et réduire les risques technologiques". En effet, les phénomènes à l’origine des risques naturels ne peuvent être évités et la politique consiste à s’adapter à ces phénomènes pour réduire autant que faire se peut, leurs conséquences, contrairement aux risques technologiques pour lesquels la première priorité est la réduction du risque à la source.

La politique de prévention vise d’abord à réduire les conséquences des dommages potentiels en amont ; elle est complémentaire à la politique de protection civile qui permet de gérer la crise (du ressort du Ministère de l’Intérieur) et s’articule avec la politique d’indemnisation des dommages.

La politique de prévention s’appuie sur 7 principes complémentaires. Elle s’adapte et s’enrichit en analysant les crises passées et en anticipant les crises futures.  

Par ailleurs, la sécurité des ouvrages de protection, conçus pour protéger, mais dont la défaillance peut entraîner des sur-dangers, est un complément indispensable de la politique de prévention des risques naturels. 

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1 - La connaissance des phénomènes, de l’aléa et du risque

Imputées autrefois à la colère divine, les catastrophes ont d’abord été vécues avec fatalisme. Aujourd’hui, les progrès de la science nous permettent de mieux connaître les causes des phénomènes et les mécanismes mis en jeu. Cette connaissance repose sur 3 fondements : 

• La connaissance des évènements passés grâce aux recherches historiques et à la constitution de bases de données de sites ou d’évènements, de cartographies comme la base « cavités souterraines », l’inventaire des repères de crues, la cartographie des surfaces inondables et des territoires à risque important d’inondation, l’enquête permanente sur les avalanches (EPA), la carte de localisation des phénomènes avalancheux (CLPA) ou la base de données sur les feux de forêts (Prométhée);

• Les recherches menées par de nombreux services de l’État, Météo-France et de nombreux laboratoires français et européens pour comprendre les mécanismes des phénomènes et en prévoir les comportements. Tous les domaines sont concernés : séismes, mouvements de terrains, inondations, feux de forêts, ruptures,d’ouvrages hydrauliques ou de phénomène d’origine technologique ;

• Les études techniques permettant d’établir des cartes d’extension et d’intensité des phénomènes ou encore d’évaluer l’occurrence de certains aléas, voire de prévoir l’apparition d’autres phénomènes quelques heures ou quelques minutes avant qu’ils ne surviennent.

Bien connaître pour prévenir

Une connaissance approfondie des risques permet de mieux évaluer les conséquences potentielles des phénomènes et de mettre en place des mesures de prévention ou de protection appropriées en tenant compte de la vulnérabilité du site considéré. Pour avoir une meilleure compréhension des aléas, il est donc primordial de développer ces axes de recherche, mais également de mettre cette connaissance à disposition du plus grand nombre, notamment via internet ou dans le cadre d’une coopération partenariale.

Depuis 2012, le ministère du Développement durable, la Caisse centrale de réassurance (CCR) et la Mission des sociétés d’assurances pour la connaissance et la prévention des risques naturels (MRN), ont fondé ensemble l’Observatoire national des risques naturels (ONRN).

2 - La surveillance, la prévision et l’alerte

La surveillance permet d’alerter les populations d’un danger par des moyens de diffusion efficaces et adaptés à chaque type de phénomène :

• la surveillance météorologique, par exemple, est un élément essentiel du dispositif de prévision des orages, des tempêtes, des avalanches ou des incendies de forêts ;

• la surveillance géophysique est également très utile dans certaines zones géographiques. Les mouvements de terrain de grande ampleur et les phénomènes volcaniques sont, eux aussi, surveillés en permanence ;

• la surveillance hydrologique est indispensable pour anticiper les crues.

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Les sites www.vigicrues.gouv.fr et vigilance.meteofrance.com sont les supports de la vigilance nationale. Le centre d'alerte aux tsunamis (CENALT) surveille les tsunamis survenant en Méditerranée occidentale et dans l’Atlantique nord-est. Un nouveau système d'alerte et d'information des populations (SAIP) est en cours de déploiement afin de moderniser le système d'alerte actuel.

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3 - L’information préventive et l’éducation des populations

Chacun concourt par son comportement à la sécurité civile. En France, de nombreuses informations sont accessibles aux citoyens :

• plusieurs documents sur la connaissance des risques majeurs et leurs conséquences pour les personnes, les biens et l’environnement sont consultables dans les mairies et relayés sur internet. Ils informent aussi la population sur les mesures de sauvegarde et conduites à tenir. Le site GéoRisques met à la disposition de chacun des dossiers thématiques, l’état des risques majeurs pour chaque commune de France… Il est complété par le portail interministériel www.risques.gouv.fr.

• l’information des citoyens passe également par l’entretien de la mémoire des événements passés. Depuis 2003, la pose et l’entretien de repères de crues normalisés matérialisant les laisses de crues pour les débordements de cours d’eau ainsi que les laisses de mer pour les plus fortes submersions marines, pour conserver la mémoire des crues passées, sont obligatoires dans toutes les communes soumises aux inondations ;

• depuis 2006, la loi rend obligatoire l’information de l’acheteur ou du locataire (IAL) de tout bien immobilier (bâti ou non bâti), situé dans une zone d’insécurité ou dans le périmètre d’un plan de prévention des risques naturels ou technologiques ;

• une information spécifique aux risques technologiques est également mise à disposition des citoyens.

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4 - La prise en compte des risques dans l’aménagement et l’urbanisme

Afin de réduire les dommages lors des catastrophes naturelles, il est nécessaire de maîtriser l’aménagement du territoire, l’utilisation des espaces naturels ou ruraux et la valorisation des espaces sensibles en milieu urbain, en évitant d’augmenter les enjeux dans les zones à risques et en diminuant la vulnérabilité des zones déjà urbanisées. Les plans de prévention des risques naturels majeurs prévisibles (PPRN) ont cette vocation.

Après enquête publique puis approbation préfectorale, les PPRN valent servitude d’utilité publique et sont annexés au plan local d’urbanisme (PLU), qui doit s’y conformer. Dès lors, l’aménagement sur une commune ne pourra se faire qu’en prenant en compte ces documents, ainsi que l'ensemble des connaissances disponibles en matière de risques. La même démarche s’applique pour les risques technologiques (PPRT) et miniers.

5 - La réduction de la vulnérabilité

• La mitigation : L’objectif de la mitigation est d’atténuer les dommages en réduisant, soit l’intensité de certains aléas (inondations, coulées de boues, avalanches), soit la vulnérabilité des enjeux (constructions, bâtiments industriels et commerciaux, monuments historiques, sites touristiques, réseaux de télécommunications, d’électricité, d’eau, de communication). La mitigation nécessite notamment la formation des différents intervenants (architectes, ingénieurs en génie civil, entrepreneurs) en matière de conception et de prise en compte des phénomènes climatiques et géologiques et de définition des règles de construction. L’application de ces règles doit être garantie par un contrôle des ouvrages. Par exemple, au titre du risque sismique aux Antilles françaises, un ambitieux programme de réduction de la vulnérabilité sismique du bâti existant est engagé, le plan séisme Antilles. La mitigation relève également d’une implication des particuliers qui doivent agir personnellement afin de réduire la vulnérabilité de leurs biens. La couverture des sinistres est comprise dans l’assurance dommage habitation, avec garantie de l’État.

• Les dispositifs collectifs: Ils consistent en la construction d’un ouvrage de protection. Une digue ne réduit pas l’ampleur d’une inondation mais vise à constituer un bouclier permettant de mettre à l’abri les biens et les personnes, d’un quartier ou d’une commune et donc de diminuer les dommages provoqués par la montée de l’eau. Il en va de même avec les barrières anti-avalanches, avec les coupes pare-feu dans les forêts et avec les grillages anti-éboulements sur le flan de certaines routes de montagne ou, à La Réunion, le long de la route de corniche. Il convient, cependant, d’examiner sur l’ensemble de la zone de risques les conséquences des dispositifs de protection, notamment en aval pour les inondations.

• Les moyens individuels: La réduction des dommages potentiels est possible par la mise en place de dispositions individuelles, c’est-à-dire de moyens mis en œuvre par les particuliers pour se protéger des risques les menaçant. Il peut s’agir du débroussaillage des terrains dans les zones concernées par les incendies de forêt ou de la pose de batardeaux (cloisons amovibles équipés de joints étanches) devant les portes et les fenêtres pour protéger l’intérieur de la maison d’une inondation.

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En zone de risque sismique, la réduction de la vulnérabilité des bâtiments s’appuie désormais sur l’application de règles de construction spécifiques. Des formations sur les normes de construction parasismiques à destination des architectes et des professionnels du bâtiment ont été mises en place dans les régions concernées.

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6 - La préparation et la gestion de crise

Les pouvoirs publics ont le devoir d’organiser les moyens de secours nécessaires.Cette organisation nécessite un partage équilibré des compétences entre l’État et les collectivités territoriales.Lorsque l’organisation des secours revêt une ampleur ou une nature particulière, elle fait l’objet, dans chaque département, dans chaque zone de défense et en mer, d’un dispositif organisant la réponse de sécurité civile (loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004).

• L’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC): Ce dispositif, arrêté par le préfet, détermine, compte tenu des risques existants dans le département, l’organisation générale des secours et recense l’ensemble des moyens publics et privés susceptibles d’être mis en œuvre. Il comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et d’autres propres à certains risques particuliers identifiés. Les dispositions des plans ORSEC prévoient les mesures à prendre et les moyens de secours à mettre en œuvre pour faire face à des risques de nature particulière ou liés à l’existence et au fonctionnement d’installations ou d’ouvrages déterminés. Ils peuvent définir un plan particulier d’intervention (PPI), notamment pour des sites industriels classés Seveso, des barrages hydroélectriques ou des sites nucléaires.

• Le plan communal de sauvegarde (PCS): Dans sa commune, le maire est responsable de l’organisation des secours de première urgence. Un plan communal de sauvegarde (PCS) est obligatoire dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé, ou situées dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention.

• Le plan particulier de mise en sûreté (PPMS): Les établissements d’enseignement susceptibles d’être exposés à un ou plusieurs risque(s) majeur(s) ont l’obligation d’élaborer, sous l’autorité du chef d’établissement, et en concertation avec le maire de la commune et les services de secours, un plan particulier de mise en sûreté (PPMS). Ce plan doit prendre en compte chacun des risques majeurs auxquels l’établissement est exposé. Des exercices réguliers de simulation sont ensuite réalisés.

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7 - La gestion de l’après-crise et le retour d’expérience

• L’assurance: En dépit de tous les moyens de prévention et d’intervention mis en œuvre, les dommages matériels et corporels provoqués par une catastrophe naturelle ou technologique, voire par un orage de grêle, peuvent être très importants. Il est donc judicieux, et souvent obligatoire, d’anticiper sur la réparation d’un éventuel sinistre en recourant à l’assurance. À ce titre, la France a organisé une mutualisation de l’assurance qui garantit les dommages provoqués par les catastrophes naturelles : l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles est fondée sur le principe de mutualisation entre tous les assurés et la mise en place d’une garantie de l’État ( loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 modifiée, relative à l’indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, article L 125-1 du code des assurances). Le fonds d’indemnisation « cat-nat » est financé par une surprime de 12% sur les polices applicables aux habitations et de 6% sur celles des véhicules. La couverture du sinistre au titre de la garantie catastrophes naturelles est soumise à certaines conditions :

  • l’agent naturel doit être la cause déterminante du sinistre et doit présenter une intensité anormale ;

  • les victimes doivent avoir souscrit un contrat d’assurance garantissant les dommages d’incendie ou les dommages aux biens et, le cas échéant, les dommages aux véhicules terrestres à moteur ; cette garantie est étendue aux pertes d’exploitation si elles sont couvertes par le contrat de l’assuré ;

  • l’état de catastrophe naturelle, ouvrant droit à l’indemnisation, doit être constaté par un arrêté interministériel des ministères de l’Intérieur et de l’Économie ; cet arrêté détermine les zones et les périodes où a eu lieu la catastrophe et la nature des dommages en résultant et couverts par la garantie.

Les feux de forêt et les tempêtes ne sont pas couverts par la garantie catastrophe naturelle mais au titre de la garantie de base.Les biens publics ne sont pas couverts par les assurances. L’État et les collectivités territoriales doivent financer les travaux de reconstruction ou de réparation des infrastructures (routes, ponts, équipements collectifs) endommagées ou détruites par une catastrophe naturelle.

• L’analyse de l’après-crise: Chaque catastrophe naturelle, chaque accident technologique constitue une remise en cause des pratiques et des certitudes. C’est alors l’occasion d’examiner les erreurs et de rechercher comment créer les conditions nécessaires à la diminution du risque pour l’avenir. Le retour d’expérience permet de tirer les leçons d’une action et d’affiner la connaissance des phénomènes. Au niveau national, le ministère de l’Environnement dispose de structures et de personnels chargés d’analyser ces retours d’expériences de manière à :

  • centraliser et analyser les données relatives aux catastrophes : manifestations du phénomène, chronologie, gestion de la crise et de l’après-crise ;

  • constituer des pôles de compétences capables d’aider à la définition de la politique générale en matière de prévention des risques majeurs et d’apporter un appui en matière de mitigation et de résilience ;

  • assurer la diffusion des enseignements tirés de l’analyse des phénomènes et des catastrophes survenus en France ou à l’étranger.

Seuls les grands événements font l’objet de retours d’expérience interministériels. L’Inspection Générale de l’Environnement (IGE), créée en 2000 et placée directement auprès du Ministre de l’écologie et du développement durable, a notamment produit des rapports de mission d’expertise sur les tempêtes de 1999, les crues de novembre 1999, de novembre 2002, de décembre 2003.

L’analyse des événements dommageables en France et dans le monde a fait l’objet, de 2001 à 2007, d’une publication annuelle. Elle est à présent intégrée au rapport du délégué aux risques majeurs. Les catastrophes majeures survenues depuis 1900 y sont répertoriées.

Par ailleurs, le ministère soutient et participe à l’organisation de manifestations commémoratives au niveau local (crue de 1910, séisme de Lambesc…), aux actions engagées par les associations en faveur de la capitalisation de la mémoire des événements (ex : les journées d’échanges de l’Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles).

Concernant le risque inondation, les services de prévision des crues des services déconcentrés et le Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) ont en charge de capitaliser la connaissance locale sur les cours d’eau et les événements extrêmes survenus par le passé. Ils peuvent assister les autorités locales dans la pose de repères de crues sur des bâtiments ou des ouvrages caractéristiques.

Les épisodes de crues significatifs font l’objet de retours d’expérience pilotés par l’échelon central (SCHAPI), qui permettent de rassembler toutes les données, informations, études et témoignages relatifs à un événement.

L’entretien des repères de crues existants et la pose des repères des plus hautes eaux connus (PHEC) participent également à l’entretien de la mémoire du risque inondation.

Liens utiles

Loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile
Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles
site vigicrues, ministère de l'environnement
carte de vilgilance météorologique, Météo-France
site interministériel sur les risques majeurs
site GéoRisques, ministère de l'environnement

Les acteurs publics de la prévention

La compétence et l’expérience des différents acteurs font de la France un pays de référence dans les domaines de la prévention, de la gestion et de la réduction des risques majeurs. Cette expertise s’appuie sur un usage raisonné et adapté du principe de précaution, dans un objectif de développement durable. La prévention des risques majeurs est une activité qui concerne plusieurs ministères, les collectivités territoriales et de nombreux organismes publics.